L’evoluzione della normativa: dalla segregazione alla frequenza della scuola di tutti – note storiche

Guardare a un passato, che non vorremmo si ripresentasse, ma anche ripercorrere a ritroso la storia della grande e faticosa conquista di un diritto esigibile, quale quello dell'integrazione scolastica dell'alunno con disabilità, può aiutarci a rendere oggi più vigorosa e convinta l'attività di comunicazione e promozione della cultura dei diritti delle persone con disabilità da un lato e la tutela della loro esigibilità dall'altro.

In questo cammino ci rendiamo conto che si riprongono ciclicamente gli stessi problemi relativi alla frequenza degli alunni con disabilità nelle scuole di tutti, la si chiami inserimento o integrazione o inclusione.

La sfida comunque è sempre e solo la stessa: attribuire pari dignità e pari diritti a individui dissimili, spesso anche tra loro e a parità di menomazione, esattamente come deve accadere per le diversità "di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali", come recita all'art. 3 la nostra Costituzione.
Quando la tensione ideale scema, quando le risorse calano e la coperta diventa troppo corta, si contrabbanda, come accade oggi troppo di frequente, l'uguaglianza per il taglio "pari" delle risorse: ci dicono che si toglie all'alunno disabile come all'alunno normodotato.

Lo si stipa allora in classi troppo numerose, dove nessuno si accorge di lui, sempre che non diventi anche ipercinetico o caratteriale, e allora lo si allontana dalla classe, con la scusa che non viene disturbato dagli altri e non disturba gli altri; si mettono 3-4 ma anche cinque alunni disabili nella stessa classe, con diversi insegnanti e assistenti, assegnati per un numero sempre più irrisorio di ore dall'Amministrazione statale e dagli Enti Locali; gli si toglie il trasporto casa-scuola o lo si fa pagare alle famiglie, non ci si preoccupa se qualche insegnante curricolare è informato sui suoi problemi o ha fatto un po' di formazione in didattica speciale.

Strano concetto di uguaglianza! I ragazzi della Scuola di Barbiana di don Milani dicevano che "non c'è nulla di più ingiusto che far parti uguali tra disuguali", propugnando uno stato sociale che desse a ciascuno secondo i suoi bisogni e ricevesse da ciascuno secondo le sue possibilità. Un bambino disabile può necessitare di qualcosa di differente per potere accedere agli stessi diritti. Per es., allo scopo di poter avere uguale diritto all'istruzione, un bambino con disabilità visiva può avere bisogno di ausili particolari (ottici, informatici, testi a grandi caratteri o in Braille) oppure di modalità diverse o di particolari metodi (sedere davanti in classe, avere un compagno che qualche volta legga ad alta voce per lui/lei, avere insegnanti che si rivolgono a lui o agli altri compagni premettendo il vocativo del nome proprio, ecc.).

La "storia dei diritti" può essere strumento per non ripercorrere strade sbagliate e imboccare la strada giusta facendo tesoro di conquiste ma anche di errori.
Chi trova incomplete queste Note storiche e voglia approfondire il discorso, cerchi le leggi citate sui nostri siti più frequentati, perché più completi e aggiornati, come: www.edscuola.it - www.handylex.org o legga sul sito dell'AIPD le approfondite schede normative dell'avv. Salvatore Nocera, vice Presidente della FISH, il più grande esperto italiano in normativa sull'integrazione: http://www.aipd.it/cms/schedenormative, che costituiscono un punto di riferimento essenziale per quanti vogliano conoscere, diffondere e difendere i diritti acquisiti.

Io mi limito qui di seguito a fare una carrellata storica, sicuramente con qualche errore e non esaustiva, di riferimenti normativi che ho rintracciato nella mia documentazione e sul web, con l'unica speranza che possa essere utile a famiglie, volontari e operatori perché i diritti faticosamente conquistati non vengano disattesi o peggio, soppressi.

L'inserimento degli alunni con disabilità nella scuola di tutti è un problema nato e sviluppatosi in Italia, soprattutto negli ultimi decenni.

Infatti dall'Unità d'Italia fino agli anni '60, l'educazione e la formazione di tali alunni veniva affidata ad opere di carità, ad organismi ed enti a carattere privato e solo in alcuni casi a strutture pubbliche.

Un primo intervento diretto dello Stato nell'istruzione delle persone con disabilità si ha solo grazie alla tenace opera di Augusto Romagnoli e Aurelio Nicolodi, che si batterono per il pieno riconoscimento giuridico del cieco come persona in grado di produrre e come soggetto educabile, alla stregua di ogni altra persona. Grazie a questi due illustri pensatori non vedenti lo Stato si assunse l'onere di disciplinare tutto ciò che aveva attinenza con l'educazione speciale dei minorati sensoriali, visivi e uditivi.

La riforma della scuola voluta dal ministro Gentile, promulgata nel 1923, prevedeva, accanto all'innalzamento a 14 anni dell'obbligo scolastico, un corso elementare di cinque anni uguale per tutti, al termine del quale l'alunno aveva possibilità di scegliere tra la scuola di avviamento al lavoro, che precludeva qualsiasi ulteriore scolarizzazione, e la scuola media, che consentiva l'accesso ai licei scientifico e classico, tra cui solo quest'ultimo permetteva l'ingresso all'università.

Nel successivo Testo Unico delle Leggi sull'istruzione elementare del 1928, in cui viene resa obbligatoria l 'istruzione dei fanciulli dal sesto al 14° anno di età (art. 171), tale obbligo scolastico viene esteso ai ciechi ed ai sordomuti, "i quali non presentino altra anormalità che impedisca loro di ottemperarvi" (per i sordomuti l'obbligo è esteso fino al 16° anno di età).

Tuttavia l'educazione, anche dei minorati sensoriali, era ancora e soltanto attuata negli Istituti "speciali", se pure a spese dello Stato.

Nello stesso anno il Regolamento generale prevede inoltre, nei casi di permanente indisciplina che possano far pensare ad "anormalità psichica" che il "maestro proponga, su parere conforme dell'Ufficiale sanitario, l'allontanamento definitivo dell'alunno al direttore didattico governativo o comunale, il quale curerà la assegnazione dello scolaro alle classi differenziali che siano istituite nel comune o, secondo i casi, d'accordo con la famiglia, inizierà le pratiche opportune per il ricovero in istituti per l'educazione dei corrigendi".

Nel periodo successivo vengono normate le scuole elementari speciali, che passano dalla gestione di Comuni ed Enti all'amministrazione statale.

Salvo nei casi in cui si proponeva l'internamento in un riformatorio, la famiglia era dunque esclusa da ogni decisione riguardante il "recupero" educativo del figlio "anormale" e il suo allontanamento dalle classi comuni.

Successivamente, con la Circolare Ministeriale n. 1771/12 del 1953, viene a delinearsi e a chiarirsi la differenza tra classi speciali per minorati e scuole di differenziazione da un lato, e classi differenziali dall'altro. Infatti, la Circolare così spiega:" Le classi speciali per minorati e quelle di differenziazione didattica sono istituti scolastici nei quali viene impartito l'insegnamento elementare ai fanciulli aventi determinate minorazioni fisiche o psichiche ed istituti nei quali vengono adottati speciali metodi didattici per l'insegnamento ai ragazzi anormali, es. scuole Montessori. Le classi differenziali, invece, non sono istituti scolastici a sé stanti, ma funzionano presso le comuni scuole elementari ed accolgono gli alunni nervosi, tardivi, instabili, i quali rivelano l'inadattabilità alla disciplina comune e ai normali metodi e ritmi d'insegnamento e possono raggiungere un livello migliore solo se l'insegnamento viene ad essi impartito con modi e forme particolari".

Con la legge n.1859 del 1962 viene istituita scuola media unica, obbligatoria e gratuita, che rappresenta la vera svolta nel sistema scolastico dal dopoguerra in poi, ma il testo di legge prevede classi di aggiornamento per gli alunni che presentano difficoltà di apprendimento, e all'art. 12 l'istituzione di classi differenziali per alunni "disadattati scolastici".

Interessante rileggere la Circolare Ministeriale 4525 del 9 luglio 1962, che auspica da un lato l'incremento di tutte le scuole atte ad accogliere solo alunni con disabilità, dall'altro un'appurata selezione, al fine di escludere da esse "gli scolari che possono trarre profitto da un buon insegnamento individualizzato nella scuola comune", specificando che "ai maestri che non abbiano una preparazione specifica possono essere affidate soltanto le classi differenziali nelle quali saranno accolti gli alunni le cui anomalie sono tali da prevedere un facile e rapido adattamento alla scuola comune".

Fino agli inizi degli anni Sessanta nessun accenno quindi alla formazione specializzata del personale addetto a un compito così delicato quale l'educazione dei ragazzi "disadattati" e "insofferenti della disciplina comune e dei normali metodi di insegnamento".

E' solo a partire dalle istanze egualitarie del movimento politico-sindacale del 1968 che in Italia si rivoluziona l'approccio al mondo della disabilità: si accusano la scuola e la società nel suo complesso di aver rinchiuso in ghetti (istituti, classi speciali, classi differenziali) gli individui non omologati, che per qualche aspetto, fisico, cognitivo o anche solo comportamentale, si allontanavano dalla "norma" e si comincia a parlare di inserimento dei bambini con disabilità nella scuola e nelle classi comuni, dando attuazione al dettato della Costituzione della Repubblica Italiana (1948), che all'art. 34 proclama che "la scuola è aperta a tutti", che l'istruzione è uno dei diritti inviolabili di tutti i cittadini, che "hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge" e che è compito della repubblica rimuovere le sperequazioni economiche e sociali che ne impediscono il pieno sviluppo personale (art. 3).

Vengono così promulgate diverse leggi riguardanti questo argomento. La prima legge nel nostro ordinamento repubblicano, ad affrontare il problema dell'inserimento delle persone con disabilità nelle scuole pubbliche è la n.118 del 30 marzo 1971. L'art. 28 di tale legge, nell'indicare i provvedimenti per la frequenza scolastica degli invalidi civili (così venivano denominati giuridicamente le persone con disabilità) proclama che per essi "l'istruzione dell'obbligo deve avvenire nelle classi normali della scuole pubblica" e sembra così accettare il principio dell'inserimento, ma poi precisa: "salvo i casi in cui i soggetti siano affetti da gravi deficienze intellettive o da menomazioni fisiche di tale gravità da impedire o rendere molto difficoltoso l'apprendimento o l'inserimento nelle predette classi normali". Per la frequenza delle scuole superiori in tale legge sta scritto (all'art. 28, c.3) che essa "verrà facilitata", ma non garantita.

Nello stesso anno con la legge 820/1971 viene riformata la scuola elementare mediante l'introduzione del tempo pieno, pensato sia come risposta ai mutamenti intervenuti nel tessuto sociale italiano - primo fra tutti il progressivo inserimento delle donne nel ciclo produttivo - sia come laboratorio dove sperimentare forme di apprendimento mirate alle necessità dei singoli alunni, disabili compresi.

E' chiaro quanto si sia ancora lontani da un vero e proprio inserimento, visto che ci si limitava all'inserimento dei non gravi e solo nella scuola dell'obbligo (allora dai 6 ai 14 anni).

Le scuole hanno di lì a poco dovuto affrontare spesso da sole quest'esperienza, senza indicazioni pedagogico-didattiche chiare e senza risorse strutturali ed organizzative: in alcune città essa è stata così caotica e precipitosa da meritarsi il nome di "inserimento selvaggio", inteso come semplice introduzione di una persona con problemi in un ambiente non qualificato ad accoglierla e non capace di darle strumenti validi per la sua riabilitazione e la sua piena integrazione.

Dopo questa legge viene tuttavia approfondito il problema, soprattutto in seguito all'istituzione degli Organi collegiali della scuola nel 1974, con l'approvazione, dei cosiddetti Decreti delegati, che introducono nella vita della scuola le rappresentanze dei genitori, del personale amministrativo, tecnico e ausiliario e, limitatamente alla scuola superiore, degli studenti, e all'indicazione data ai Consigli di Circolo e di Istituto, nonché ai Dirigenti scolastici, di collaborare con gli specialisti (l'equipe medico-psicopedagogica, che ha il compito di definire la diagnosi).

La Circolare Ministeriale n. 227 del 1975 ("Interventi a favore degli alunni con disabilità")evidenzia gli interventi da realizzarsi a favore di alunni con disabilità. La Circolare proponel'adozione di misure per facilitare l'inserimento degli alunni con disabilità nelle scuole aperte a tutti gli allievi, ma ribadisce che scuole speciali statali, non vanno chiuse, ma utilizzate per l'educazione e la riabilitazione dei casi più gravi; se hanno personale in esubero esso "può essere assegnato a scuole normali per interventi individualizzati di natura integrativa in favore della generalità degli alunni ed in particolare di quelli che presentino specifiche difficoltà di apprendimento".

La Circolare prevede inoltre raggruppamenti sperimentali di scuole materne, elementari e medie preparate ad accogliere in classi comuni alunni con disabilità della loro giurisdizione territoriale, previo accordo e sensibilizzazione degli organi collegiali; contempla pure "una maggiore flessibilità organizzativa in termini di orario giornaliero e settimanale degli allievi e in termini di raggruppamento dei discenti in classi "aperte" o per livelli di apprendimento secondo le proposte formulate dai corpi docenti", disponibilità di spazi e sussidi e di equipe medico-psico pedagogiche per il reperimento degli allievi, per l'esame dei casi e per l'assistenza psico-socio-pedagogica e reputa "pedagogicamente e didatticamente opportuno" non superare il numero di 20 alunni per classe.

La Circolare dà avvio anche all'istituzione di un Gruppo di lavoro tecnico presso i Provveditorati per l'esame dei singoli casi.

Allegato alla circolare un testo di fondamentale importanza: il Documento Falcucci, relazione conclusiva della Commissione di esperti presieduta dalla senatrice Falcucci sui problemi scolastici degli alunni con disabilità. Le indicazioni contenute nel Documento hanno dato origine alle scelte normative che nel periodo successivo hanno consentito la diffusione dell'integrazione scolastica nel nostro paese.

Nel documento si afferma il principio "che il superamento di qualsiasi forma di emarginazione Delle persone con disabilità passa attraverso un nuovo modo di concepire la scuola e di attuare la scuola, così da poter veramente accogliere ogni bambino e ogni adolescente per favorire il suo sviluppo personale, precisando per altro che la frequenza di scuole comuni da parte dei bambini con disabilità non implica il raggiungimento di mete minime comuni".

Vi si leggono pronunciamenti di notevole attualità, quali:"La possibilità di attuazione di una struttura scolastica idonea ad affrontare il problema dei ragazzi handicappati presuppone il convincimento che anche i soggetti con difficoltà di sviluppo, di apprendimento e di adattamento devono essere considerati protagonisti della propria crescita. In essi infatti esistono potenzialità conoscitive, operative e relazionali spesso bloccate degli schemi e dalle richieste della cultura corrente e del costruire sociale. Favorire lo sviluppo di queste potenzialità è un impegno peculiare della scuola, considerando che la funzione di questa è appunto quella di portare a maturazione, sotto il profilo culturale, sociale, civile, le possibilità di sviluppo di ogni bambino e di ogni giovane.
La scuola, proprio perché deve rapportare l'azione educativa alle potenzialità individuali di ogni allievo, appare la struttura più appropriata per far superare la condizione di emarginazione in cui altrimenti sarebbero condannati i bambini con disabilità, anche se deve considerarsi coessenziale una organizzazione dei servizi sanitari e sociali finalizzati all'identico obiettivo. Questo impegno convergente si impone preliminarmente sotto il profilo della prevenzione anche in senso diagnostico, terapeutico ed educativo da realizzarsi fin dalla nascita ed in tutto l'arco prescolare, specialmente nei confronti del bambino che abbia particolari difficoltà; sia per circoscrivere, ridurre ed eliminarne le cause, ove possibile, nonché gli effetti di esse; sia per evitare l'instaurazione di disturbi secondari".

Nel Documento si presentano i principi fondanti di questa nuova scuola, come il tempo pieno, la formazione permanente di tutti gli insegnanti coinvolti nella sperimentazione, dirigenti inclusi, il loro affiancamento con insegnanti specializzati in didattica speciale e di assistenti educatori all'autonomia, la continuità educativa, l'interdiciplinarietà e la flessibilità organizzativa e didattica.

Nello stesso anno vengono così istituiti i corsi biennali per insegnanti di sostegno. (D.P.R. n. 970 del 31-10-1975).

Il fermento sociale, culturale, pedagogico-didattico e legislativo di questo periodo sfocia nella legge 517 del 4 agosto 1977 ("Norme sulla valutazione degli alunni e sull'abolizione degli esami di riparazione nonché altre norme di modifica dell'ordinamento scolastico") che dà inizio a una svolta epocale della nostra legislazione: per la prima volta entrano di diritto nelle classi comuni della scuola dell'obbligo alunni con disabilità, senza distinzione per tipo e gravità della disabilità.

Tale legge, oltre a prevedere delle norme sulla valutazione di tutti gli alunni (abolizione del voto numerico e sua sostituzione con giudizi motivati, abolizione degli esami di riparazione), introduce, quasi in sordina, novità fondamentali: abolisce le classi differenziali e di aggiornamento e stabilisce il principio dell'integrazione per tutti gli alunni disabili della scuola elementare e media, dai 6 ai 14 anni, imponendo però per ciascuno di essi l'obbligo di una programmazione educativa da parte di tutti gli insegnanti della classe, che vengono affiancati da un insegnante specializzato per il "sostegno didattico" ed una programmazione amministrativa e finanziaria concordata fra Stato, Enti locali, Unità sanitarie locali.

I rapporti amministrativi tra i diversi servizi devono essere regolati secondo la L. 517 da 'intese" fra le diverse istituzioni pubbliche, che possono anche fare dei contratti con organizzazioni private per adempiere agli impegni assunti con le intese.

Nella legge 517, non a caso, il termine inserimento è sostituito con quello di "integrazione": il vero scopo dell'educazione nelle scuole comuni non è e non può essere l'inserimento di per sé, cioè il far convivere semplicemente la persona con disabilità con i cosiddetti normali, ma la sua integrazione, la sua immissione reale e completa nel gruppo dei coetanei. Ciò implica un giocare insieme, un lavorare insieme, una partecipazione alle attività e alle emozioni della propria classe. L'integrazione della persona con disabilità è legata a tutto il rinnovamento della scuola, alla gestione sociale di essa, ad una nuova professionalità del docente, all'utilizzo di tecniche didattiche e ausili mirati, di flessibilità dei programmi, ma anche nell'orario e nella formazione dei gruppi-classe, e al superamento delle barriere ambientali.

Nel Titolo I (Scuola elementare) art. 2, la legge afferma: " Ferma restando l'unità di ciascuna classe, al fine di agevolare l'attuazione del diritto allo studio e la promozione del-la piena formazione della personalità degli alunni, la programmazione educativa può comprendere attività scolastiche integrative organizzate per gruppi di alunni della classe oppure di classi diverse anche allo scopo di realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni. Nell'ambito di tali attività la scuola attua forme di integrazione a favore degli alunni con disabilità con la prestazione di insegnanti specializzati assegnati ai sensi dell'articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 ottobre 1975, n. 970 , anche se appartenenti a ruoli speciali, o ai sensi del quarto comma dell'articolo 1 della legge 24 settembre 1971, n. 820 . Devono inoltre essere assicurati la necessaria integrazione specialistica, il servizio sociopsicopedagogico e forme particolari di sostegno secondo le rispettive, competenze dello Stato e degli enti locali preposti, nei limiti delle relative disponibilità di bilancio e sulla base del programma predisposto dal consiglio scolastico distrettuale".

Nel Titolo II (Scuola media) art. 7 si ribadisce: "Al fine di agevolare l'attuazione del diritto allo studio e la piena formazione della personalità degli alunni, la programmazione educativa può comprendere attività scolastiche di integrazione anche a carattere interdisciplinare, organizzate per gruppi di alunni della stessa classe o di classi diverse, ed iniziative di sostegno, anche allo scopo di realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni. Nell'ambito della programmazione di cui al precedente comma sono previste forme di integrazione e di sostegno a favore degli alunni portatori di handicaps da realizzare mediante la utilizzazione dei docenti, di ruolo o incaricati a tempo indeterminato, in servizio nella scuola media e in possesso di particolari titoli di specializzazione, che ne facciano richiesta, entro il limite di una unità per ciascuna classe che accolga alunni con disabilità e nel numero massimo di sei ore settimanali. Le classi che accolgono alunni con disabilità sono costituite con un massimo di 20 alunni. In tali classi devono essere assicurati la necessaria integrazione specialistica, il servizio socio-psico-pedagogico e forme particolari di sostegno secondo le rispettive competenze dello Stato e degli enti locali preposti, nei limiti delle relative disponibilità di bilancio e sulla base del programma predisposto dal consiglio scolastico distrettuale. Le attività di cui al primo comma del presente articolo si svolgono periodicamente in sostituzione delle normali attività didattiche e fino ad un massimo di 160 ore nel corso dell'anno scolastico con particolare riguardo al tempo iniziale e finale del periodo delle lezioni, secondo un pro-gramma di iniziative di integrazione e di sostegno che dovrà essere elaborato dal collegio dei docenti sulla base di criteri generali indicati dal consiglio di istituto e delle proposte dei consigli di classe. Esse sono attuate dai docenti delle classi nell'ambito dell'orario complessivo settimanale degli insegnamenti stabiliti per ciascuna classe (...) Le classi di aggiornamento e le classi differenziali previste dagli articoli 11 e 12 della legge 31 dicembre 1962, n. 1859, sono abolite".

Dopo la Legge 517 vengono poco alla volta a delinearsi sia l'individuazione (modalità di certificazione) dei soggetti con disabilità da integrare nelle scuole comuni, sia la figura dell'insegnante in possesso di titolo di specializzazione per attuare le iniziative di integrazione e di sostegno.

La Circolare Ministeriale 199 del 1979 interviene a precisare alcune affermazioni della L. 517; specificando che per la scuola dell'obbligo gli insegnanti di sostegno devono essere specializzati e assegnati in un rapporto di 1 insegnante ogni 4 allievi hanidicappati e auspicando che non si inserisca più di un allievo con disabilità per classe.

A proposito dei docenti per il sostegno, è interessante il passo della Circolare in cui si afferma:" la legge non parla di « insegnanti di sostegno », ma di « forme particolari di sostegno » di vario tipo e di diversa competenza. La locuzione « insegnanti di sostegno » è ormai così invalsa nell'uso comune che si può anche accettarla ufficialmente. Quello che invece bisogna evitare è che i suoi compiti siano interpretati in modo riduttivo e cioè in sottordine all'insegnante di classe, come purtroppo sta avvenendo in qualche caso.
L'insegnante di sostegno deve quindi essere pienamente coinvolto nella programmazione educativa e partecipare a pari titolo alla elaborazione ed alla verifica delle attività di competenza dei consigli e dei collegi dei docenti".

E più oltre:" ..per ciò che concerne la questione dei criteri di definizione dei soggetti con disabilità, definizione assai spesso lasciata alla discrezione degli insegnanti, con il rischio che vengano classificati, anche in buona fede, come alunni con disabilità che in realtà tali non sono. Occorre dare ulteriori precisazioni, per evitare incertezze, fraintendimenti e possibili abusi. Ad ogni segnalazione di alunno con disabilità, al fine di ottenere le « particolari forme di sostegno di competenza sia dello Stato sia degli Enti locali » dovrà corrispondere una specifica descrizione di situazione o di comportamento, formulata da personale competente, attestante la necessità, per quel soggetto, degli ínterventi ipotizzati dalla legge a favore 'degli alunni con disabilità inseriti nelle scuole comuni.
Le attestazìoni di cui sopra dovranno essere tempestivamente fornite alla scuola dai servizi medici scolastici, dai servizi preventivi e/o riabilitativi territoriali, dai servizi di igiene mentale. L'essenziale è che la definizione del soggetto con disabilità non venga lasciata alla sola responsabilità e discrezionalità degli insegnanti e dei dirigenti scolastici.
La collaborazione tra scuola e servizi specialistici del territorio è condizione necessaria per il positivo esito del processo di integrazione delle persone con disabilità".

Tali certificazioni, previste dalla Circolare Ministeriale n. 258 del 1983, ("Indicazioni di linee d'intesa tra Scuola, Enti Locali e UU:SS:LL in materia di integrazione scolastica degli alunni portatori di handicap") sono d'importanza fondamentale per l'iscrizione dell'alunno alle scuole pubbliche come soggetto portatore di handicap. La Circolare 258, infatti, così attesta: "se le difficoltà dell'alunno vengono individuate dai docenti, la scuola dovrà prendere i dovuti contatti con i genitori prima per acquisire informazioni ed eventuali certificazioni per poi sottoporre i casi alla valutazione del servizio sanitario". Si incomincia a parlare nella Circolare anche di "profilodiagnosi" e di Piano Educativo Individualizzato".
Con la successiva Circolare Ministeriale n. 250/85 ("Azione di sostegno in favore degli alunni portatori di handicap") viene evidenziata ulteriormente l'importanza della certificazione, denominata Diagnosi Funzionale ed intesa come un'attenta descrizione, basata su di una scrupolosa osservazione delle carenze ma anche delle potenzialità del portatore di handicap al fine di poter giungere ad adeguati interventi.

"I successivi itinerari di preparazione dell'attività scolastica saranno indirizzati a rendere gliobbiettivi e gli interventi educativi e didattici quanto più possibile adeguati alle esigenze epotenzialità evidenziate nella "diagnosi funzionale" dell'alunno, e daranno luogo alla elaborazione di un "progetto educativo individualizzato" ben inserito nella programmazione educativa e didattica.

Tale programma personalizzato di integrazione e di apprendimento dovrà essere finalizzato a far raggiungere a ciascun alunno portatore di handicap in rapporto alle sue potenzialità, attraverso una progressione di traguardi intermedi ed utilizzando metodologie e strumenti differenziati e diversificati, obbiettivi di autonomia, di acquisizione di competenze e abilità (motorie, percettive, cognitive, comunicative, espressive) e di conquista degli strumenti operativi basilari (linguistici e matematici).

Il "progetto educativo individualizzato" per la scuola elementare potrà prevedere il superamento di rigidi riferimenti ad un gruppo-classe e della scansione annuale del lavoro scolastico, per garantire all'alunno ritmi di attività più distesi e maggiori opportunità di successo e di esperienze gratificanti sul piano psicologico.

Frequenti verifiche in itinere (di norma mensili) del lavoro svolto e dei risultati raggiunti, effettuate in collaborazione con gli operatori delle altre strutture territoriali e con modalità di valutazione riferibili a parametri individuali, consentiranno di valutare tempestivamente l'efficacia degli interventi adottati e di adeguare il "progetto educativo individualizzato" ai risultati ottenuti".

Quanto all'integrazione degli alunni con handicap gravi, la Circolare interviene con alcune esortazioni: "Si chiarisce inoltre che le "scuole particolarmente attrezzate", cui si fa riferimento nella Circ. Min. n. 258 del 22 settembre 1983, non sono e non devono essere,né di diritto né di fatto, scuole speciali bensì scuole comuni che per dotazione di personale qualificato, di idonee strutture ed attrezzature e per prossimità di presidi sanitari o riabilitativi possono fa-vorire la funzionale integrazione degli interventi specialistici e scolastici di cui gli alunni portatori di handicap necessitano. Nell'assumere intese e decisioni di adattamento e potenziamento di scuole a tali fini, si raccomanda di evitare indebite concentrazioni di soggetti in situazioni di handicap grave affinché esse rimangano ad ogni effetto scuole comuni aperte a tutti. Si raccomanda inoltre che l'accoglimento di alunni provenienti da zone non incluse nel territorio di competenza di tali scuole sia rigorosamente limitato ad eccezionali situazioni di necessità".

Le azioni di sostegno, finalizzate al recupero di soggetti portatori di handicaps, vengono realizzati grazie anche a una figura professionale altamente specializzata: l'insegnante di sostegno.
Se la specializzazione del docente di sostegno viene a configurarsi come "garanzia" del diritto allo studio dell'alunno portatore di handicap, giustificata è la richiesta di una sempre più chiara identificazione del suo ruolo e dei suoi compiti. Il processo di integrazione, infatti, non consente generalizzazioni e richiede un'azione di sostegno "creativa", affidata cioè alla professionalità del docente.

Nella Circolare Ministeriale 250/85 è già rinvenibile qualche elemento atto a caratterizzare tale professionalità: "Si può ribadire che l'insegnante di sostegno partecipa, a pieno titolo, alla elaborazione e alla verifica di tutte le attività di competenza del Consiglio d'Interclasse o del Collegio dei Docenti. La responsabilità dell'integrazione dell'alunno in situazioni di handicap e dell'azione educativa svolta nei suoi confronti è, al medesimo titolo, dell'insegnante di sostegno, dell'insegnante o degli insegnanti di classe o di sezione e dalla comunità scolastica nel suo insieme".

Da questa e dalla precedente Circolare 199/1979 l'insegnante di sostegno è considerato dunque all'interno del sistema scolastico come un "esperto" che mette a disposizione del Consiglio di Classe tutta la sua specializzazione culturale e professionale, una figura professionale che non deve essere considerata solo come sostegno del singolo alunno bisognoso di interventi specifici ma il cui compito fondamentale, dato che il suo scopo è quello di poter realizzare la piena integrazione dell'alunno handicappato, è quello di coordinare le varie forme di intervento attuate per lui, orientando, informando ed assistendo tutte le persone che ruotano intorno al soggetto a lui affidato.

Nel 1987 la Corte Costituzionale emette la fondamentale Sentenza n. 215, con la quale siriconosce una volta per tutte il diritto pieno ed incondizionato di tutti gli alunni con disabilità, anche se in situazione di gravità, a frequentare anche le scuole superiori, imponendo a tutti gli enti interessati (Amministrazione scolastica, Enti locali, Unità sanitarie locali) di porre in essere i servizi di propria competenza per sostenere l'integrazione scolastica generalizzata.

A seguito di un rifiuto di una scuola superiore di Roma di confermare l'iscrizione alla scuola superiore di una giovane con ritardo intellettivo e al ricorso al TAR del Lazio dei suoi genitori, fu sollevata la questione di costituzionalità circa la mancata chiara previsione legislativa del diritto alla frequenza degli handicappati nelle scuole superiori.

Così nel 1987 la Corte Costituzionale pronuncia una importantissima sentenza, con la quale dichiara l'illegittimità costituzionale dell'art. 28, c.3, della L.118/1971 (in cui si affermava "sarà facilitata" la frequenza degli handicappati alle scuole medie superiori) e dispone che tale diritto "sarà assicurato", alla luce dell'art 34 della Costituzione, secondo il quale "la scuola è aperta a tutti". Nel testo della Sentenza la Corte precisa che, per la realizzazione di tale diritto, nelle scuole di ogni ordine e grado debbono collaborare le diverse autorità amministrative, ciascuna secondo le rispettive competenze amministrative.
Interessante leggere anche la Circolare Ministeriale 262/1988 applicativa della sentenza.

Grazie anche allo stimolo determinante di questo pronunciamento ma anche alla pubblicazione della Convenzione ONU sui Diritti del fanciullo (1989), che rappresenta lo strumento normativo internazionale più importante e completo in materia di promozione e tutela dei diritti dell'infanzia, prese nuovo vigore negli anni successivi il movimento culturale a favore dell'integrazione scolastica generalizzata e crebbe nel Paese l'esigenza di una legislazione chiara su tutti i diritti delle persone con disabilità.

Il 17 febbraio del 1992 è stata approvata dal Parlamento all'unanimità la Legge n. 104, "Legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti della persona handicappata" che riunisce in un'unica "cornice" legislativa tutti i precedenti interventi giuridici a favore della persona con handicap (v. http://www.handylex.org/stato/l050292.shtml).

La legge 104 fissa negli articoli 12, 13, 14, 15 e 16 i principi per una buona qualità dell'integrazione scolastica, a cui anche oggi il movimento associativo delle persone con disabilità fa costante riferimento per rivendicare l'esigibilità del diritto alla piena inclusione scolastica degli alunni con disabilità.

In essa si da giusto rilievo alla persona dell'alunno con handicap e al contributo "corale" di più figure, famigliari compresi, alla realizzazione di tale processo.

Ma è importante far riferimento, anche in tema di integrazione scolastica, alla definizione di "persona handicappata" e all'accezione di "handicap grave" contenute nell'articolo 3 delle legge, cui si fa costante riferimento nella legislazione successiva e su cui spesso anche oggi si vuole intervenire per porre in essere modifiche, spesso peggiorative.
"E' persona con disabilità colui che presenta una minorazione fisica, psichica o sensoriale,stabilizzata o progressiva, che è causa di difficoltà di apprendimento, di relazione o di integrazione lavorativa e tale da determinare un processo di svantaggio sociale o di emarginazione" (art. 3, c.1)

"Qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità. Le situazioni riconosciute di gravità determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici" (art.3, c.3).

Da art 12.( Diritto all'educazione e all'istruzione):
1. Al bambino da 0 a 3 anni con disabilità è garantito l'inserimento negli asili nido.
2. E' garantito il diritto all'educazione e all'istruzione della persona con disabilità nelle sezioni di scuola materna, nelle classi comuni delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado e nelle istituzioni universitarie.
3.L'integrazione scolastica ha come obiettivo lo sviluppo delle potenzialità della persona con disabilità nell'apprendimento, nella comunicazione, nelle relazioni e nella socializzazione"
4.L'esercizio del diritto all'educazione e all'istruzione non può essere impedito da difficoltà di apprendimento né da altre difficoltà derivanti dalle disabilità connesse all'handicap"
5. All'individuazione dell'alunno come persona con disabilità ed all'acquisizione della
documentazione risultante dalla diagnosi funzionale, fa seguito un profilo dinamico-funzionale ai fini della formulazione di un piano educativo individualizzato, alla cui definizione provvedono congiuntamente, con la collaborazione dei genitori della persona con disabilità, gli operatori delle unità sanitarie locali e, per ciascun grado di scuola, personale insegnante specializzato della scuola, con la partecipazione dell'insegnante operatore psico-pedagogico individuato secondo criteri stabiliti dal Ministro della pubblica istruzione. Il profilo indica le caratteristiche fisiche, psichiche e sociali ed affettive dell'alunno e pone in rilievo sia le difficoltà di apprendimento conseguenti alla situazione di disabilità e le possibilità di recupero, sia le capacità possedute che devono essere sostenute, sollecitate e progressivamente rafforzate e sviluppate nel rispetto delle scelte culturali della persona con disabilità.
6. Alla elaborazione del profilo dinamico-funzionale iniziale seguono, con il concorso degli operatori delle unità sanitarie locali, della scuola e delle famiglie, verifiche per controllare gli effetti dei diversi interventi e l'influenza esercitata dall'ambiente scolastico
(...)
8. Il profilo dinamico-funzionale è aggiornato a conclusione della scuola materna, della scuola elementare e della scuola media e durante il corso di istruzione secondaria superiore

Da art. 13 ("Integrazione scolastica")
1 a) la programmazione coordinata dei servizi scolastici con quelli sanitari, socio-assistenziali, culturali, ricreativi, sportivi e con altre attività sul territorio gestite da enti pubbici o privati. A tale scopo gli enti locali, gli organi scolastici e le unità sanitarie locali, nell'ambito delle rispettive competenze, stipulano gli accordi di programma (...)
3. Nelle scuole di ogni ordine e grado, fermo restando (...), l'obbligo per gli enti locali di fornire l'assistenza per l'autonomia e la comunicazione personale degli alunni con disabilità fisica o sensoriale, sono garantite attività di sostegno mediante l'assegnazione di docenti specializzati.
(...)
6. Gli insegnanti di sostegno assumono la contitolarità delle sezioni e delle classi in cuioperano, partecipano alla programmazione educativa e didattica e alla elaborazione e verifica delle attività di competenza dei consigli di interclasse, dei consigli di classe e dei collegi dei docenti 6 - bis. Agli studenti con disabilità iscritti all'università sono garantiti sussidi tecnici e didattici specifici.
(...)

da art. 14 ("Modalità di attuazione dell'integrazione)
1. Il Ministro della pubblica istruzione provvede alla formazione e all'aggiornamento del personale docente per l'acquisizione di conoscenze in materia di integrazione scolastica degli studenti con disabilità.
Il Ministro della pubblica istruzione provvede altresì:
a) all'attivazione di forme sistematiche di orientamento, particolarmente qualificate per la persona con disabilità, con inizio almeno dalla prima classe della scuola secondaria di primo grado;
b) all'organizzazione dell'attività educativa e didattica secondo il criterio della flessibilità
nell'articolazione delle sezioni e delle classi, anche aperte, in relazione alla programmazione scolastica individualizzata;
c) a garantire la continuità educativa fra i diversi gradi di scuola, prevedendo forme obbligatorie di consultazione tra insegnanti del ciclo inferiore e del ciclo superiore ed il massimo sviluppo dell'esperienza scolastica della persona con disabilità in tutti gli ordini e gradi di scuola, consentendo il completamento della scuola dell'obbligo anche sino al compimento del diciottesimo anno di età; nell'interesse dell'alunno, con deliberazione del collegio dei docenti, sentiti gli specialisti di cui all'articolo 4, secondo comma, lettera l), del decreto del Presidente della Repubblica 31 maggio 1974, n. 416, su proposta del consiglio di classe o di interclasse, può essere consentita una terza ripetenza in singole classi. (...)
6. L'utilizzazione in posti di sostegno di docenti privi dei prescritti titoli di specializzazione è consentita unicamente qualora manchino docenti di ruolo o non di ruolo specializzati. 7. Gli accordi di programma di cui all'articolo 13, comma 1, lettera a), possono prevedere lo svolgimento di corsi di aggiornamento comuni per il personale delle scuole, delle unità sanitarie locali e degli enti locali, impegnati in piani educativi e di recupero individualizzati.

Da art. 15 (Gruppi di lavoro per l'integrazione scolastica):
1.(sulla costituzione del Gruppo di Lavoro Interistizionale provinciale, ovvero il G.L.I.P.)
2. Presso ogni circolo didattico ed istituto di scuola secondaria di primo e secondo grado sono costituiti gruppi di studio e di lavoro composti da insegnanti, operatori dei servizi, familiari e studenti con il compito di collaborare alle iniziative educative e di integrazione predisposte dal piano educativo (il cosiddetto G.L.H.I. di Istituto) (...)

Da art. 16 (Valutazione del rendimento e prove d'esame)
1. Nella valutazione degli alunni con disabilità da parte degli insegnanti è indicato, sulla base del piano educativo individualizzato, per quali discipline siano stati adottati particolari criteri didattici, quali attività integrative e di sostegno siano state svolte, anche in sostituzione parziale dei contenuti programmatici di alcune discipline.
2. Nella scuola dell'obbligo sono predisposte, sulla base degli elementi conoscitivi di cui al comma 1, prove d'esame corrispondenti agli insegnamenti impartiti e idonee a valutare il progresso dell'allievo in rapporto alle sue potenzialità e ai livelli di apprendimento iniziali.
3. Nell'ambito della scuola secondaria di secondo grado, per gli alunni con disabilità sonoconsentite prove equipollenti e tempi più lunghi per l'effettuazione delle prove scritte o grafiche e la presenza di assistenti per l'autonomia e la comunicazione. (...)
Come si vede, nei cinque articoli della legge c'è la "summa" dei diritti dell'alunno con disabilità: la necessità di una diagnosi clinica, stesa da specialisti sanitari, da cui risulti la minorazione dell'alunno, di una diagnosi "funzionale", redatta da un'equipe di medici specialisti, psicologi ed assistenti sociali, da cui risultino le capacità residue e le potenzialità da attivare (l'articolo 6 della legge 104 garantisce la prevenzione, la diagnosi e la riabilitazione precoce gratuite ai sensi della Legge sulla salute pubblica (23 dicembre 1978 n. 833), di un profilo dinamico funzionale, cioè della descrizione di come le minorazioni e le capacità reagiscono dopo un primo periodo di prova di inclusione, redatto dalla stessa équipe con in più gli insegnanti e la famiglia; la necessità di un piano educativo individualizzato, redatto dallo stesso gruppo, che comprende le linee generali del progetto didattico di inclusione scolastica e sociale, cioè dei tre progetti collegati, quello di riabilitazione, quello sociale e quello scolastico. I professionisti di ciascuno di questi tre campi elaborano, realizzano e verificano i rispettivi progetti.

Nella legge 104/1992, come si è visto, è previsto anche l'obbligo per gli Enti locali di fornire, ove necessario, assistenti per l'autonomia e la comunicazione, che svolgono attività complementare e non sostitutiva rispetto ai docenti, e si introduce il principio nuovo degli "accordi di programma" che seguono la logica delle "Intese", ma sono giuridicamente più vincolanti e sono promossi dagli Enti locali, a dimostrazione che il progetto di integrazione scolastica deve divenire un impegno rilevante dell'ente locale di appartenenza degli alunni con disabilità: se l'integrazione infatti si realizza nella scuola, necessita tuttavia di numerosi servizi esterni alle competenze amministrative della scuola per divenire effettiva.

Dal 1992 al 1998 furono emanati numerosi atti amministrativi dal Ministero dell'Istruzione che chiarirono sempre meglio i diritti degli alunni con disabilità in caso di iscrizione, di formazione delle classi, di nomina di insegnanti specializzati per le attività didattiche di sostegno, di valutazione del profitto, di continuità educativa nel passaggio da un ordine all'altro di scuola, di esami di licenza media e di maturità e di coordinamento dei servizi territoriali a sostegno dell'integrazione scolastica.

Il DPR del 24 febbraio 1994 "Atto di indirizzo e coordinamento relativo ai compiti delle Aziende sanitarie in materia di alunni in situazione di disabilità" dà attuazione all'articolo 12 (commi 5 e 6) della Legge 104, dettando con precisione le competenze delle unità sanitarie e/o socio sanitarie in merito all'integrazione scolastica (tema quanto mai attuale, soprattutto in un momento in cui, sicuramente anche per le ormai croniche carenze di bilancio, la componente sanitaria pubblica, se si esclude la certificazione/ individuazione della disabilità e la stesura della Diagnosi Funzionale, sempre più raramente partecipa alla stesura, alla revisione e alla verifica dei documenti (Profilo Dinamico Funzionale e Piano Educativo Individualizzato) che costituiscono premessa e garanzia di un processo efficace di integrazione scolastica).

All'art. 1 (Attività delle Regioni e delle Province autonome) "Le regioni a statuto ordinario e speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono a che le unità sanitarie (...) assicurino l'intervento medico cognitivo sull'alunno in situazione di disabilità, necessario per le finalità di cui agli articoli 12 e 13 della legge n. 104 del 1992, da articolarsi nella compilazione a) di una diagnosi funzionale del soggetto;b) di un profilo dinamico funzionale dello stesso; c) per quanto di competenza, di un piano educativo individualizzato, destinato allo stesso alunno in situazione di disabilità".

All'art. 2 il decreto definisce l'individuazione dell'alunno come persona con disabilità "cuiprovvede lo specialista, su segnalazione ai servizi di base, anche da parte del competente capo d'istituto, ovvero lo psicologo esperto dell'età evolutiva, in servizio presso le UU.SS.LL. o in regime di convenzione con le medesime". (Tale modalità di certificazione sarà poi modificata dal DPCM 185/2006, attualmente vigente, che dispone accertamenti "collegiali" più rispettosi del dettato della L,.104/92).

All'art. 3 delinea cosa si intende per Diagnosi Funzionale e la composizione dell'unitàmultidisciplinare preposta alla sua stesura, Nell'art.4 si parla dell'atto successivo, ovvero del Profilo Dinamico Funzionale che indica "in via prioritaria, dopo un primo periodo di inserimento scolastico, il prevedibile livello di sviluppo che l'alunno in situazione di disabilità dimostra di possedere nei tempi brevi (sei mesi) e nei tempi medi (due anni)". Il profilo dinamico funzionale viene redatto dall'unità multidisciplinare di cui all'art. 3, dai docenti curriculari e dagli insegnanti specializzati della scuola, che riferiscono sulla base della diretta osservazione ovvero in base all'esperienza maturata in situazioni analoghe, con la collaborazione dei familiari dell'alunno.

L'art. 5 descrive il Piano Educativo Individualizzato, come sintesi dei "progetti didatticoeducativi, riabilitativi e di socializzazione individualizzati, nonché le forme di integrazione tra attività scolastiche ed extrascolastiche, di cui alla lettera a), comma 1, dell'art. 13 della legge n. 104 del 1992.","redatto, ai sensi del comma 5 del predetto art. 12, congiuntamente dagli operatori sanitari individuati dalla USL e/o USSL e dal personale insegnante curriculare e di sostegno della scuola e, ove presente, con la partecipazione dell'insegnante operatore psico-pedagogico, in collaborazione con i genitori o gli esercenti la potestà parentale dell'alunno". Tale progetto, frutto di un lavoro integrato tra le varie componenti che lo hanno redatto collegialmente, deve essere sottoposto a verifica nel corso dell'anno scolastico, con frequenza correlata alla sua ripartizione.
Interessante la "raccomandazione" contenuta nell'ultimo articolo del Decreto ("Vigilanza") in cui si invitano le regioni a vigilare sulle USL, "perché diano la piena e qualificata collaborazione agli operatori della scuola e alle famiglie, al fine di dare attuazione al diritto all'educazione, all'istruzione e all'integrazione scolastica dell'alunno in situazione di handicap, previsti dagli articoli 12 e 13 della legge n. 104 del 1992.".

Nello stesso anno 1994 , con il D.Lgs. 297, viene emanato il "Testo unico delle disposizioni legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni ordine e grado" (Norme generali, Ordinamento scolastico, Personale, Ordinamento dell'amministrazione centrale e periferica, Scuole italiane all'estero): testo ancora vigente per molte disposizioni, richiamato più volte da recenti Atti normativi ministeriali, di cui però alcuni articoli sono stati successivamente abrogati. Relativamente all'integrazione scolastica gli articoli 110 (sulla frequenza della scuola dell'obbligo anche fino al compimento del diciottesimo anno di età.), 127 (sulla figura e le funzioni dei docenti di sostegno), 313-318, 320-321 (Diritto all'educazione e all'istruzione,integrazione scolastica, modalità di attuazione dell'integrazione, gruppi di lavoro per l'integrazione, valutazione e prove dì esame;) sono tuttora vigenti, mentre l'articolo sui posti di sostegno, il 319, che stabilisce un posto di sostegno ogni 4 alunni, è stato abrogato dalla Legge 449/1997, che all'art. 40,c.3, fissa la dotazione organica di insegnanti di sostegno per l'integrazione degli alunni con disabilità nella misura di un insegnante per ogni gruppo di 138 alunni complessivamente frequentanti gli istituti scolastici statali della provincia (criterio che permarrà fino a tutto 2006 ), nonché "la possibilità di assumere con contratto a tempo determinato insegnanti di sostegno in deroga al rapporto docentialunni indicato al comma 3, in presenza di disabilità particolarmente gravi".

In parallelo con il decentramento amministrativo, avviato dal Decreto legislativo n. 112/98 ("Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali"), che all'articolo 139 chiarisce che "il supporto organizzativo" all'integrazione (trasporti, assistenza all'autonomia e alla comunicazione) nelle scuole materna elementare e media è a carico dei Comuni, mentre quello nelle scuole superiori è a carico delle Province, si afferma il processo di autonomia scolastica (v. il "Regolamento dell'Autonomia delle Istituzioni Scolastiche", emanato con D.P.R. n. 275 del 1999), che riconosce a ogni istituzione scolastica autonomia didattica e organizzativa, di ricerca, sperimentazione e sviluppo, possibilità di promuovere accordi di rete con altre scuole, ampliare l'offerta formativa e aderire autonomamente a convenzioni o accordi stipulati
a livello nazionale, regionale o locale, anche per la realizzazione di specifici progetti. La nuova organizzazione che ciascuna scuola può darsi rispetto alla flessibilità delle classi, del tempo-scuola e di parte dei contenuti dei programmi delle discipline, deve tener conto della presenza e del diritto all'integrazione degli alunni con disabilità.

Con la legislazione sull'obbligo scolastico (L.9/99) e formativo (L.144/99 art.68), viene elevato di un anno l'obbligo scolastico con la frequenza di un anno obbligatorio nella scuola superiore e in prospettiva due e con l'obbligo di attività formative fino a 18 anni, avviandosi un processo finalizzato a ridurre la dispersione scolastica e a far interagire i due sistemi Scuola/Formazione Professionale.

La legge 62 del 2000 introduce Il riconoscimento della parità scolastica, inserendo la scuola paritaria nel sistema nazionale di istruzione e garantisce l'equiparazione dei diritti e dei doveri degli studenti, le medesime modalità di svolgimento degli esami di Stato, l'assolvimento dell'obbligo di istruzione, l'abilitazione a rilasciare titoli di studio aventi lo stesso valore dei titoli rilasciati da scuole statali e impegnando le scuole paritarie a contribuire alla realizzazione della finalità di istruzione ed educazione che la Costituzione assegna alla scuola. Interessante rilevare che tra i requisiti per l'ottenimento e il permanere della parità vi è l''applicazione delle norme vigenti in materia di inserimento di studenti con disabilità o in condizioni di svantaggio. Le scuole paritarie debbono pertanto accogliere le iscrizioni degli alunni con disabilità e adeguarsi nei loro confronti ai diritti loro garantiti nelle scuole statali.

Anche la L. n. 328 del 2000 sulla riforma dei servizi sociali ha contribuito a rafforzare i diritti degli alunni con disabilità. Infatti l'articolo 14 di tale legge prevede che spetta al Comune garantire il progetto globale di vita delle persone con disabilità, a partire da quello di integrazione scolastica.

Tale progetto, che fino ad oggi nella stragrande maggioranza delle situazioni è ancora lettera morta. Dovrebbe realizzarsi nei "Piani di zona" che debbono garantire il sostegno coordinato dei servizi territoriali.

Va menzionata anche di lì a poco la Legge costituzionale n. 3 del 2001, che, affermando che la Repubblica non "si riparte in Regioni, Province e Comuni", come scandiva l'articolo 114, ma "è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato", non solo decentra l'amministrazione statale, ma anche e soprattutto valorizza la soggettività delle Regioni e degli Enti locali. Conformemente all'art. 33, c. 2 della Costituzione, sono riservati allo Stato le norme generali sull'istruzione ed i suoi principi fondamentali, relativi alla libertà d'insegnamento, allo stato giuridico, alla carriera dei docenti ed alla formulazione dei piani di studio; mentre gli Enti locali diventano soggetti autorevoli, con ruoli non solo di servizio, bensì di diretta responsabilità gestionale, godendo di una potestà legislativa esclusiva in materia di diritto allo studio e di assistenza scolastica, sempre nel rispetto dei livelli essenziali individuati dalla legge costituzionale.

"Livelli essenziali" significa che, anche in presenza di una crescente autonomia delle regioni nel regolare con proprie leggi i servizi sociali, sanitari e scolastici, debbono essere garantite prestazioni minime uguali per tutti su tutto il territorio nazionale.
La legge 289/2002 (Finanziaria 2003) all'art. 35, comma 7 ribadisce la possibilità di attivare posti di sostegno in deroga al rapporto insegnanti/ alunni (1:138 alunni totali) in presenza di disabilità particolarmente gravi, autorizzata dal dirigente preposto all'ufficio scolastico regionale e dispone che all'individuazione dell'alunno come soggetto con disabilità provvedono le aziende sanitarie locali sulla base di accertamenti collegiali, con modalita' e criteri da definirsi con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da emanare, d'intesa con la Conferenza unificata statoregioni e su proposta dei Ministri dell'istruzione, dell'Università e della salute.

Tra il 2003 e il 2005 si definisce la Riforma Moratti della scuola (v. legge 53/03 e Decreti Lgs. 59/04 per il primo ciclo e 226/05 per il secondo ciclo) che ridisegna i cicli scolastici e consente l'anticipo delle iscrizioni alla scuola dell'infanzia e alla prima classe della scuola primaria, rispettivamente a 3 e 6 anni, ma non introduce innovazioni per quel che riguarda l'integrazione scolastica degli alunni disabili.

Il DPCM n. 185 del 2006, "Regolamento recante modalità e criteri per l'individuazione dell'alunno come soggetto in situazione di handicap", in attuazione del disposto della L.289/2002, stabilisce che l'accertamento dell'alunno con disabilità sia effettuato da un apposito Collegio, istituito presso le ASL, su richiesta dei genitori. (art. 2 c.2) "Gli accertamenti (... ) da effettuarsi in tempi utili rispetto all'inizio dell'anno scolastico e comunque non oltre 30 giorni dalla ricezione della richiesta, sono documentati attraverso la redazione di un verbale di individuazione dell'alunno come soggetto in situazione di handicap ai sensi dell'art. 3 c.1 della legge 104/1992 e successive modificazioni. Il verbale, sottoscritto dai componenti il collegio, reca l'indicazione della patologia stabilizzata o progressiva accertata con riferimento alle classificazioni internazionali dell'O.M.S. nonché la specificazione dell'eventuale carattere di particolare gravità della medesima, in presenza dei presupposti previsti dal comma 3 del predetto art.3 Al fine di garantire la congruenza degli interventi cui gli accertamenti sono preordinati, il verbale indica l'eventuale termine di rivedibilita' dell'accertamento effettuato". Nel Decreto si parla poi dell'attivazione delle forme di integrazione e di sostegno successive all'accertamento: la redazione della Diagnosi Funzionale, che insieme al verbale di accertamento la famiglia deve consegnare alla scuola in cui iscrive il figlio, del Profilo Dinamico Funzionale e del PEI, in cui "soggetti di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 24 febbraio 1994, in sede di formulazione del piano educativo individualizzato, elaborano proposte relative alla individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l'indicazione del numero delle ore di sostegno".

Vi si ribadisce la necessità di Accordi tra Enti locali, gli Uffici Scolastici Regionali e le Direzioni Sanitarie delle Aziende Sanitarie "finalizzati al coordinamento degli interventi di rispettiva competenza per garantire il rispetto dei tempi previsti per la definizione dei provvedimenti relativi al funzionamento delle classi" (art. 3, c.3) e l'autorizzazione all'attivazione di posti di sostegno in deroga al rapporto insegnanti/alunni sulla base della certificazione attestante la particolare gravita' (art.4).

Il 13 dicembre 2006 viene adottata a New York la Convenzione Onu sui Diritti delle Persone con disabilità, il primo grande trattato sui diritti umani del ventunesimo secolo che, con i suoi 50 articoli, elabora in dettaglio i diritti delle persone con disabilità. Si occupa di diritti civili e politici troppo spesso calpestati o disattesi nella quotidianità della loro vita: accessibilità, partecipazione, diritto all'educazione, alla salute, al lavoro e alla protezione sociale. E soprattutto riconosce che un cambiamento di atteggiamento nella società è indispensabile per consentire alle persone con disabilità di raggiungere la piena eguaglianza.

Poco dopo in Italia la Legge 296/2006 (Finanziaria 2007) all'art. 1, c. 605 sostituisce il criterio previsto dall'articolo 40, comma 3, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, (1 insegnante di sostegno ogni 138 alunni totali iscritti a livello provinciale) "con l'individuazione di organici corrispondenti alle effettive esigenze rilevate, tramite una stretta collaborazione tra regioni, uffici scolastici regionali, aziende sanitarie locali e istituzioni scolastiche, attraverso certificazioni idonee a definire appropriati interventi formativi". Si tratta di un criterio decisamente innovativo e pertinente, rispettoso dei bisogni dell'alunno con disabilità e non basato su logiche meramente contabilistiche o di bilancio.

Con l'art..1, c. 622 (e il successivo Decreto attuativo 139/2007) la Legge 296 allinea poi il nostro sistema di istruzione a quello di altri Paesi europei, innalzando l'obbligo scolastico a 10 anni (dai 6 ai 16 anni) e l'obbligo formativo fino a 18 anni ossia l'obbligo per lo studente di formarsi per almeno 12 anni all'interno del sistema di istruzione o comunque fino al conseguimento di una qualifica nel sistema di istruzione e formazione professionale entro i 18 anni.

La Legge 244/2007 (Finanziaria 2008) sembra andare in direzione opposta: pur mantenendo fermo il principio dell'integrazione scolastica e delle "effettive esigenze" ai commi 412 e 413 dell'art. 2 fissa un tetto massimo al numero degli insegnanti di sostegno da nominare in organico di fatto (intorno a circa 91000 unità) secondo un rapporto medio tendenziale nazionale di 1 posto di sostegno ogni 2 alunni con disabilità, e vietando la possibilità di deroghe a tale rapporto, consentito invece dalla normativa precedente in organico di fatto.

Nei tre anni successivi, viene promulgata la Riforma Gelmini (Legge 169/08., DPR 81/09, DPR 89/09 per la scuola d'infanzia e il primo ciclo e DPR 87 88 89/ 10 per il secondo ciclo), in continuità e sintonia con la precedente Riforma Moratti.

Nel DPR 81/09 (art. 5, c.2) si afferma che" le classi iniziali delle scuole ed istituti di ogni ordine e grado, ivi comprese le sezioni di scuola dell'infanzia, che accolgono alunni con disabilita' sono costituite, di norma, con non piu' di 20 alunni, purche' sia esplicitata e motivata la necessita' di tale consistenza numerica, in rapporto alle esigenze formative degli alunni disabili, e purche' il progetto articolato di integrazione definisca espressamente le strategie e le metodologie adottate dai docenti della classe, dall'insegnante di sostegno, o da altro personale operante nella scuola.".

Questa norma è ampiamente disattesa, benchè non sia stato a tutt'oggi abrogata. Nell'agosto del 2009 vengono pubblicate le Linee Guida per l'integrazione scolastica degli alunni con disabilità, documento elaborato sulla base di un confronto fra dirigenti ed esperti del MIUR, ma anche con la partecipazione delle Associazioni delle persone con disabilità", che contiene enunciazioni di principio largamente condivisibili ma che purtroppo corrispondono sempre meno alla realtà dei fatti cui stiamo assistendo.

Il testo, dopo aver richiamato la normativa vigente sull'integrazione, parla del nuovo scenario aperto dalla Convenzione Onu sui Diritti delle persone con disabilità e dalla nuova Classificazione Internazionale del Funzionamento, della Disabilità e della Salute dell'OMS (ICF, 2001), delinea il ruolo determinante degli Uffici Scolastici Regionali, dei Gruppi di lavoro interistituzionali e delle reti di scuole per l'integrazione, e tratteggia nella sua parte finale ("La dimensione inclusiva della scuola") il ruolo "chiave" del Dirigente scolastico, la corresponsabilità educativa e formativa di tutti i docenti, la funzione del personale ATA e dell'assistenza di base e l'importanza della collaborazione della famiglia.

Nel febbraio 2010 la Sentenza 80 della Corte Costituzionale afferma l'incostituzionalità dei commi 413 e 414 dell'art. 2 della Finanziaria 2008, abolendo il "tetto" degli insegnanti di sostegno e il divieto delle deroghe al rapporto 1:2 per gli alunni in situazione di gravità.
"In tale sentenza - afferma S. Nocera - è detto a chiare lettere, sulla base della costante giurisprudenza della Corte, che la discrezionalità del Parlamento non può comprimere il nucleo essenziale di un diritto costituzionalmente garantito, come quello all'inclusione scolastica, che, nel caso di specie, si concretizza in un maggior numero di ore di sostegno da assegnare agli alunni in situazione di maggiore gravità.(...) Adesso il Ministero dovrà rivedere la normativa amministrativa sulla riapertura delle deroghe e le famiglie potranno richiedere, se motivate, ore aggiuntive di sostegno. Entro giugno, dal momento che in luglio, come prima, il Ministero dovrà assegnare le ore documentate e richieste. Questa decisione avrebbe potuto essere meno negativa per il Ministero, se lo stesso avesse potuto dimostrare che le risorse necessarie al diritto allo studio non sono solo le ore di sostegno, ma anche la presa in carico del progetto di integrazione da parte di tutti i docenti della classe".

La normativa successiva deve prendere atto di questa fondamentale Sentenza, che ha forza di legge e a cui si rifanno le famiglie che promuovono ricorsi contro il taglio indiscriminato delle ore di sostegno scolastico.

La L. 122 del 30 luglio 2010 contenente "misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica" all'art. 9. c.15 ribadisce infatti la possibilità di autorizzare posti di sostegno in deroga "da attivassi esclusivamente nelle situazioni di particolare gravità" e all'art. 10, c.5 dispone che la sussistenza della condizione di alunno in situazione di handicap deve essere accertata dalle Aziende Sanitarie, mediante appositi accertamenti collegiali, e che nel verbale che accerta la sussistenza della situazione di handicap, deve essere indicata la patologia stabilizzata o progressiva e specificato l'eventuale carattere di gravità tenendo conto delle classificazioni internazionali dell'Organizzazione Mondiale della Sanità.

Importante il passo, che ribadisce quanto già affermato dal DPCM 185/06, in cui si afferma che "I soggetti di cui all'articolo 12, comma 5, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (GLH), in sede di formulazione del piano educativo individualizzato, elaborano proposte relative all'individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l'indicazione del numero delle ore di sostegno, che devono essere esclusivamente finalizzate all'educazione e all'istruzione, restando a carico degli altri soggetti istituzionali la fornitura delle altre risorse professionali e materiali necessarie per l'integrazione e l'assistenza dell'alunno disabile richieste dal piano educativo individualizzato".

Nell'ultimo decennio si è assistito pertanto ad un autentico sovvolgimento dell'impianto istituzionale relativo al diritto allo studio e alle norme sull'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema di istruzione e formazione italiano, ma né prima la Riforma Moratti né poi la riforma Gelmini, in continuità e sintonia con la precedent, hanno a tutt'oggi sostanzialmente modificato le leggi sull'integrazione scolastica.

Tale normativa, se si esclude l'abrogazione del D.M. 141/99 (che prevedeva 1, massimo due alunni disabili per classe) attuata dal DPR 81/09, non è stata alterata nel suo impianto fondamentale fin qui delineato, nonostante ripetuti atti parlamentari tesi a introdurre modifiche peggiorative, che il movimento associativo (FISH) ha puntualmente denunciato e provveduto a scongiurare.

Tuttavia gli interventi di "stabilizzazione della finanza pubblica" avviati dalla Legge 133/08 anche nel pubblico impiego, scuola compresa (v. art.64), con la reintroduzione del maestro unico e la riduzione del tempo-scuola (legge 169/08), l'abolizione delle compresenze, il massiccio taglio degli insegnanti curricolari e del personale ausiliario, tecnico e amministrativo (ATA), l'aumento progressivo e per certi versi "incontrollato" del rapporto alunni/insegnante, la riorganizzazione e il ridimensionamento della rete scolastica nel suo complesso con la revisione dei criteri per la formazione delle classi e dei quadri orari (DPR 81/09) hanno avuto sicuramente pesanti riflessi negativi anche sul processo di inclusione scolastica, che soprattutto negli ultimi tre anni ha subito una frenata e, in alcune situazioni, pesanti arretramenti.

A noi tutti, come Associazioni di persone con disabilità l'oneroso compito di tener alto il livello di guardia, facendo in modo che i principi dell'integrazione non vengano proclamati a parole e disattesi nei fatti, impedendo che venga smantellata pezzo per pezzo la nostra buona legislazione sull'integrazione e promuovendo instancabilmente la cultura dei diritti e delle pari opportunitàpropugnata dalla Convenzione Onu sui Diritti delle Persone con Disabilità.